Vapenhandelsfördraget gäller konventionella vapen, från pistoler till pansarvagnar och jaktplan. Avtalet som trädde i kraft för sex år sedan har än så länge inte lyckats uppnå alla sina målsättningar.
Vapenhandeln är en invecklad fråga. De hänsynslösa aktörerna på den internationella vapenmarknaden rustar upp regeringar som i sin tur förtrycker sina egna medborgare, deltar i inbördeskrig med förödande konsekvenser för civila och förser terrorister och brottsliga organisationer med vapen. Betydande politiska, militära och ekonomiska fördelar förknippas med handeln.
Därför gick det många år innan man lyckades förhandla fram vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT), som reglerar den internationella vapenhandeln. Både Finland och Amnesty har påverkat dess uppkomst.
”Vad som hänt efter att avtalet slutits är inte en lika rolig historia”, konstaterar Frank Johansson, verksamhetsledare vid Amnestys finländska sektion.
⋅⋅⋅
Stater har rätt till självförsvar. Länder kan alltså förbereda sig på att försvara sig militärt samt införskaffa vapen och materiel för ändamålet. Likväl är stater ändå förpliktade att skydda och främja mänskliga rättigheter. För att regleringen av den internationella vapenhandeln ska fungera måste en balans hittas mellan dessa två principer.
De stater som ratificerat vapenhandelsfördraget har förbundit sig till att inte bevilja exportlicenser till länder där det finns en reell risk för att vapen kan användas till folkmord, brott mot mänskligheter eller andra krigsförbrytelser. Därtill bekräftar avtalsparterna att de följer FN:s exportförbud.
Eftersom stater ofta anser militärt försvar vara viktigare än skyddandet av mänskliga rättigheter har regleringen av vapenhandeln inte funnits särdeles högt på deras agenda, särskilt när det kommer till stormakter. Man brukar säga att före uppkomsten av vapenhandelsfördraget var den internationella handeln av handeldvapen sämre reglerad än handeln av bananer.
⋅⋅⋅
Amnesty har länge jobbat för att förbättra regleringen av vapenhandeln. På 1990-talet var organisationen med om att utveckla Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport. Erfarenheter från detta arbete ledde till tanken om möjligheten att skapa ett globalt regelverk.
År 2003 startade Amnesty International, Oxfam och IANSA, det internationella nätverket mot handeldvapen, kampanjen Control Arms för att skapa politisk vilja och offentligt tryck för uppkomsten av ett avtal.
Amnesty finländska sektion förmedlade information om Control Arms till utrikesministeriet. Dåvarande utrikesminister Erkki Tuomioja meddelade år 2004 att Finland stöder avtalet, som ett av de första länderna.
”Utan minister Tuomiojas intresse och engagemang skulle hela internationella Control Arms-kampanjen sannolikt ha stannat av, eller åtminstone fördröjts med ett par år,” beskriver Johansson.
I sista hand kan bara stater ingå avtal, men medlemsorganisationernas insats i processen var otroligt betydande.
År 2006 gav medborgarorganisationernas ihärdiga arbete resultat då FN:s generalförsamling antog resolution 61/89: På väg mot ett fördrag om vapenhandel: om fastställande av gemensamma internationella normer för import, export och överföring av konventionella vapen. I praktiken innebar det att FN började främja vapenhandelsfördraget.
”I sista hand kan bara stater ingå avtal, men medlemsorganisationernas insats i processen var otroligt betydande. Utan organisationerna skulle man sannolikt inte ha åstadkommit avtalet, eftersom de formade den allmänna opinionen och skapade intresse gentemot frågan”, konstaterar riksdagsledamot Tuomioja.
Eftersom Finland är ett av de sju länder som tog initiativ till FN:s resolution 61/89 hade Finlands utrikesministerium en central roll i förberedelse- och förhandlingsprocessen.
”Under de här åren lobbade jag för avtalet varje gång jag mötte en utrikesministerkollega på tumanhand”, minns Tuomioja. Han tillägger att Finland ofta stod värd för de möten som de sju initiativtagande länderna höll i samband med FN:s generalförsamlingar. ”Samtidigt träffades vi alltid med medborgarorganisationerna.”
⋅⋅⋅
Förhandlingar om internationella avtal brukar framskrida förhållandevis långsamt. En hel del tid går åt till att parterna kommer överens om vilka ärenden som kan diskuteras under förhandlingarna och vem som får delta. ATT-diskussionerna var inget undantag. En konferens för att slutföra avtalet kunde sammankallas först år 2012, sex år efter att resolutionen antagits.
Olika stater hade också väldigt olika målsättningar. Medan de länder och medborgarorganisationer som ivrigast drivit avtalet ville skapa nya, striktare regler, önskade många stora vapenexportländer att endast existerande verksamhetsprinciper skulle skrivas in i avtalet. En del stater strävade efter att begränsa avtalet till att gälla endast illegal vapenhandel och andra försökte till och med forma om avtalet till en mekanism som underlättar vapenexport. Efter fyra veckor av intensiva förhandlingar lyckades man inte skapa ett avtal utifrån dessa utgångspunkter.
Ännu under hösten 2012 lade initiativtagarna till resolution 61/89 fram en ny resolution inför FN:s generalförsamling, som underströk staternas vilja att skapa ett avtal som reglerar den internationella vapenhandeln, och man beslöt att gå in i nya förhandlingar. Följande runda påbörjades mars 2013.
Nu var det uppenbart att avtalet hade anhängare på så bred front globalt att fördraget skulle bli av, och bli så omfattande att det även skulle påverka länder som valt att stå utanför. I det här skedet gjorde också de som motsatte sig avtalet klokare i att delta i förhandlingarna.
Slutligen var det bara Syrien, Nordkorea och Iran som röstade emot avtalsutkastet i en omröstning som hölls under förhandlingarnas sista dag i mars. Eftersom det ändå krävdes att avtalstexten skulle antas enhälligt under förhandlingarna togs den upp i FN:s generalförsamling, som godkände vapenhandelsfördraget i april 2013*. Avtalet öppnades för undertecknande i juni och signerades under ett halvår av 119 länder. Slutligen trädde avtalet i kraft den 24 december 2014 efter att ha ratificerats av 50 stater, alltså blivit införlivat i ländernas lagstiftning.
Frank Johansson vid Amnesty påpekar att utöver Control Arms-kampanjen påverkade Amnesty förhandlingsprocessen genom sina egna kanaler. Amnestys sektioner i cirka 70 länder hade fört sina egna kampanjer egentligen alltsedan år 2003 fram till att avtalet slöts år 2013. Liksom Tuomioja konstaterar Johansson att avtalet inte skulle ha blivit av utan medborgarorganisationernas krav och kampanjarbete.
⋅⋅⋅
Även om många länder lyckats bygga fungerande nationella exportövervakningssystem har ATT än så länge inte använts till att begränsa vapenhandel som riskerar mänskliga rättigheter i den utsträckning som medborgarorganisationerna hoppats på. Johansson beklagar att trycket att lösa frågan lättat efter att avtalet ingåtts. Över tid kan avtalet utvecklas till ett alltmer effektivt instrument, ifall parterna uttrycker en ambition att jobba för det.
För många länder handlar det om kapacitet, påpekar Tuomioja: ”Rika stater har både administrationen och finansieringen i skick. De kan handha saken, ifall det finns politisk vilja. Så är det ändå inte i många av utvecklingsländerna.” Länder med fattigdom, korruption och brist på kunnande inom myndigheterna brukar ofta fungera som en slags anhalt för vapen som ursprungligen sålts lagligt men nu hamnat ut på den oreglerade marknaden.
I nuläget har 110 stater ratificerat vapenhandelsfördraget; av de stora vapenexportörerna var det senast Kina som godkände avtalet år 2020.
Finland har gett sitt stöd till vapenfördraget sedan det trädde i kraft. Ett exempel på Finlands aktiva roll var valet av diplomat Klaus Korhonen som ordförande för ATT under perioden 2016–2017. Sekretariatet i Genève sammanställer årligen rapporter över vapenexporten, ordnar konferenser för avtalsparterna och möten där medlemsländerna förhandlar om utvecklingen av fördraget och dess implementering, samt koordinerar samarbetet mellan dem.
Ambassadör Korhonen berättar att Finland under hans ordförandeperiod satsade stort på att främja universaliseringen av avtalet, en i strävan efter att utöka medlemsbasen.
Därtill fokuserade man på att organisera arbetet kring det rätt färska fördraget samt utvecklandet av ATT:s administration. Etableringen av sekretariatets arbete och grundandet av en fond som stöder staterna med att uppfylla sina avtalsförpliktelser är viktiga resultat av arbetet. I rollen som partsmötens ordförande ingick också många besök till länder som ännu inte slutit sig till avtalet. ”Medborgarorganisationerna ordnade evenemang, intervjuer med medier och så vidare. Det var guld värt för mitt arbete på olika håll i världen”, beskriver Korhonen.
Också i Finland har medborgarorganisationerna fortsatt sitt arbete med att bevaka vapenexporten. Amnestys finländska sektion har redan i flera år stött tankesmedjan SaferGlobes årliga rapport om Finlands vapenexport och -import. Regelbunden och öppen rapportering är ett effektivt sätt att hålla vapenhandeln på agendan och framhäva de plikter som Finland har gentemot ATT, som bör tas i beaktande när landet beviljar exportlov.
I nuläget har 110 stater ratificerat vapenhandelsfördraget; av de stora vapenexportörerna var det senast Kina som godkände avtalet år 2020. Fortfarande omfattar avtalet inte alla centrala aktörer på vapenhandelsmarknaden. Världens största vapenexportör USA skrev under avtalet år 2013, men har inte ratificerat det. President Trump drog tillbaka underskriften och nu följer världen med ifall USA under Bidens ledning återvänder till ATT-samarbetet. Ryssland har inte alls skrivit under avtalet.
”Det är på tiden att en ny ansträngning görs för universaliseringen av avtalet”, konstaterar diplomat Korhonen. ”Jag vill också framhäva att det är viktigt att avtalet lyfts fram i offentligheten. För visst belyser det många viktiga frågor kring internationell humanitär rätt och försvarandet av mänskliga rättigheter.”
Text: Mikko Räkköläinen
Illustrationer: Eero Lampinen